【新加坡新聞】新加坡公共住房政策及其借鑑

2020年8月，深圳市提出在住房保障體系建設方面向新加坡學習，新加坡住房供給模式再次成為熱點。嚴格地說，新加坡的公共住房政策不僅體現為「居者有其屋」的表象，而是一個成體系的政策，新加坡的公共基礎設施建設、公共服務供給、社會治理以及社會政策等很多方面都是圍繞公共住房政策展開的。新加坡的國情與我們有很大不同，照搬照抄式地學習顯然行不通，只有充分理解新加坡公共住房政策的運行機制和內在邏輯，才能真正地學習和借鑑。

新加坡公共住房的供給機制

新加坡的公共住房被稱為政府「組屋」（英文為flat），是新加坡最普遍的住宅類型，大約85%的居民居住在公共住房中，其中約94%是自有住房，剩下的6%是租賃，基本實現了「居者有其屋」。新加坡是如何解決住房問題的呢？

首先，政府確保土地供應。1966年新加坡政府頒布《土地徵用法令》，規定政府有權徵用私人土地用於建造公共住房，被徵用的土地只有國家有權調整價格，任何人不得隨意抬價，也不受市場影響。目前，新加坡土地資源的80%左右掌握在政府手中，住房建設部門能夠以遠低於市場的價格獲得土地，使得大規模建設公共住房有了保障。其次，公共住房只提供給中低收入者。新加坡的公共住房大小不一，一般包括兩房式（約45平方米）、三房式（約65平方米）、四房式（約90平方米）、五房式（約110平方米）、三代同堂式（約115平方米）、公寓式（約135平方米）等。需要說明的是，新加坡公共住房的面積指的是套內面積。近年來隨著生活水平的提高，還增加了條件更好的公共住房類型，如執行共管公寓。每一種類型都對應著相應的家庭收入限額，高於這個收入限額就不可以購買，從而保證低收入者有充分的購房機會，並抑制了房價上漲的空間。並且，一個核心家庭（即由父母和未成年子女組成的家庭）只能擁有一套公共住房，購買第一套住房10年後可以申請第二套改善型公共住房，但是購買第二套後的半年內必須賣掉第一套房子。再次，在出售公共住房方面，政府通過多種政策確保居民能夠買得起房。一方面，政府大力推行購房補貼政策。滿足條件的購房者可以獲得數額不等的購房津貼，低收入者最多可獲6萬新元，選擇住在父母附近（2公里以內）還可以大大提高中籤率。另一方面，為公積金不足的較低收入居民提供低息貸款。新加坡政府有一系列政策「瞄準」受益群體，以保障公共住房選購標準的客觀性和適用性。與此同時，政府提供租賃住房，服務於貧困家庭。這部分公共住房的租金非常便宜，居民按家庭月收入支付不同數額的月租金。例如租賃小型公共住房，家庭收入低於800新元/月的租客最多支付33新元的月租金，家庭收入介於801—1500新元/月的租客最多支付123新元的月租金。綜上，新加坡公共住房的出售模式和租賃模式充分實現了「居者有其屋」。

圍繞公共住房建設基礎設施提供公共服務

首先，新加坡的城市規劃充分體現了「以人為中心」，尤其是「棋盤式」的布局設計。新加坡的居民生活大致按照「市鎮—鄰里—樓群」三個層次組織起來，像一個大棋盤，棋盤中心是鎮中心，擁有完善的基礎設施和配套服務設施，且都以公共住房為中心建設。其中包括購物中心、零售商店、菜市場、餐飲店、社區醫院、診所、藥店、託兒所、社區老年照顧中心、社區圖書館、居民體育運動場所等，居民除了去較遠的單位上班，一般不需要離開市鎮。每個市鎮又細分為5—6個鄰里中心（類似於我國的社區），每個鄰里中心相當於一個微型市鎮，有各種零售商店、小型快餐店、食品店、活動中心和診所等各類公共基礎配套服務，每一棟樓的居民步行5—10分鐘即可到達鄰里中心。每個鄰里中心又分為6—7個組團，即樓群（類似於我國的居民小區），每個樓群都有自己的公共空間和相應的配套設施。

其次，新加坡有完善的公共運輸網絡，這些網絡也是以公共住房為中心建設的，每個樓群都有公共運輸抵達。居民步行3—5分鐘就可以到達公交車站或者地鐵站，而公交車站和地鐵站之間都是無縫銜接的。

再次，政府的公共服務下降到鄰里，圍繞著公共住房，居民步行10—15分鐘就可以獲得服務。新加坡居民聯絡所的一樓服務大廳可以提供包括婚姻登記、政策諮詢、申請社保卡等在內的基礎社會服務項目。社區醫院作為輔助性醫院承擔了重要的服務職責，由全科醫生為病人提供及時有效的健康醫療服務。可見，新加坡的「兩級醫療網」和「雙層雙向轉診」制度正是以公共住房體系為基礎的。

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以公共住房為載體實現社會治理社會化

首先，新加坡公共住房區實行「嵌入式」居住模式，使公共住房成為社會融合的載體，降低了城市社區的空間分異，避免社會的「極化」，增強了社區凝聚力。一方面族群「嵌入」居住，促進社區融合。政府規定了公共住房區每個樓群乃至每幢樓房居住的居民構成比例，居民申購或者轉售公共住房時必須符合這個比例要求，從而避免了各個族群集中居住，加強了居民之間的交流溝通實現融合。另一方面貧富「互嵌」，公共服務均等化供給。新加坡的私人公寓、大戶型公共住房和小戶型公共住房交錯分布在一個區塊中，避免了不同收入層次的居民扎堆居住而造成城市住宅區的「異化」和「極化」等問題。這種互嵌方式也防止發生城市兩級化居住現象，還可以發揮公共住房區公共設施的「空間溢出效應」，方便私人公寓的居民付費使用公共住房區的設施和服務，提高了公共基礎設施的利用率。

其次，新加坡的居民聯絡所圍繞公共住房修建，成為促進居民自治和加強居民社會交往的場所。在新加坡，作為人民協會基層組織之一的居民聯絡所，在協調社區自治和動員居民參與活動方面發揮重要作用。一方面，居民聯絡所為居民提供了參加社區文體互動、加強聯繫的平台，讓居民有更多機會「碰面」，從陌生人社會走向熟人社會。新加坡社會調查機構2013年的一項統計顯示，居民在聯絡所參加豐富多彩的活動大大促進了相互間交流，有98.6%的受訪者和鄰居碰面時會相互問候，比2008年有較大幅度提升。另一方面，居民聯絡所為社區社會組織的培育和發展提供了平台，這些組織在居民聯絡所都有自己的活動空間，從而可以更好地服務於基層社會治理。

公共住房政策是諸多社會政策的基礎

新加坡很多社會政策是以公共住房為基礎的，典型的案例就是新加坡的養老政策。首先，新加坡倡導自助養老，組屋申購時給予優惠。政府通過提高中籤率和適當補貼的方式鼓勵年輕人購買離父母較近的公共住房，這項政策有利於子女照顧年邁的父母，有助於提高家庭的凝聚力。其次，以公共住房為核心不斷完善養老設施。新加坡政府在社區公共住房的底層都建有老年活動中心，為老年人提供設施完善的娛樂場所。政府在公共住房中不斷改善和提升「親老人」的基礎設施，如「樂齡易」計劃幫助政府在其家中安裝「親老人」的基礎設施。同時，政府以居民聯絡所為平台推動養老社會組織的發展，讓社區社會組織參與到養老服務供給中來。再次，實行屋契回購計劃滿足多樣化的養老需求。新加坡公共住房一般有99年使用權（即屋契），符合相應條件的屋主可以根據自己年齡和預期壽命來靈活選擇保留一定年限的屋契，將剩餘部分賣回給政府，這樣每月可獲得一筆固定利息來補貼養老金，提高生活質量。從某種程度上說，這是一種非常靈活便利的售房養老制度。

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總之，新加坡的公共住房是一個系統工程，我們必須對其運行機制和邏輯進行深入分析，這樣才能更好地將其本土化，服務於我國公共住房政策的制定和實施。

（作者單位：浙江大學公共政策研究院）

來源：中國社會科學網-中國社會科學報　作者：徐林

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