導言

新冠疫情 (COVID-19) 的爆發給全世界提出了巨大的挑戰。在疫情常態化時代下建立一個更具有韌性的公共服務供給系統至關重要。為此，浙江大學沈永東、明尼蘇達大學程遠和著名學者浙江工商大學校長郁建興教授合作，開展了一項針對中國嘉興市微嘉園平台的深度案例研究。

這篇文章研究了政府資助的數字化平台如何促進市級層面的服務供給從新冠期間的恢復型韌性向後新冠時代的變革型韌性轉變。研究發現數字化平台在新冠疫情各個階段均扮演著至關重要的角色，並有助於促進恢復型韌性向變革型韌性轉變。這種轉變是在四個條件下實現的：採用和試驗數字平台的公共企業家、獲得大量用戶、刺激公共服務共同生產以及建立政府回應的問責機制。論文發表在公共管理類頂級SSCI期刊PMR上。

（文獻來源：Yongdong Shen, Yuan (Daniel) Cheng & Jianxing Yu (2022)(2022). From recovery resilience to transformative resilience: How digital platforms reshape public service provision during and post COVID-19, Public Management Review. Online first：1–24. DOI: 10.1080/14719037.2022.2033052）.

研究背景

新冠病毒的肆虐讓我們明白，儘管疫苗的研發讓我們生出了一絲希望，但世界的許多地區仍在遭受疫情的衝擊。病毒的變異增加了另一層不確定性。我們的社會必須調整治理策略以應對病毒的存在，而不是尋求回到舊的「正常」。因此，在疫情常態化時代下建立一個更具有韌性的公共服務供給系統至關重要。但怎麼做呢？如何建立這樣一個體系是過去一年學界研究的焦點,但這個重要的問題仍然沒有得到回答。一些學者開始意識到這個問題的嚴重性 （Ansell, Sørensen & Torfing, 2020） 。然而，疫情不同階段數據的缺失讓實證評估遭受挑戰。

本文旨在研究一種特定類型的創新——政府資助的數字化平台——並探索轉變現有公共服務供給體系的機制，以此彌補現有文獻的不足。公共服務提供體制是指公共服務提供的整個周期，包括公共服務的規劃、設計、提供和評估。

出於某些原因，我們對中國的案例抱有獨特興趣：首先，人口稠密的中心地是新冠疫情的首要衝擊點，然而，它的行動使其成為大流行應對措施中高效的一端。人們的生活較大程度地回歸到了正常形態。其次，大量研究認為數字化平台的採納是在持續變化的環境下中國所採取的有效控制病毒的主要創新手段 (Cheng et al. 2020; Gao and Yu 2020;Mei 2020; Wang and Cheng 2021) 。

中國現在進入到了新冠疫情應對的新階段——疫情防控常態化。這些數字治理平台可能在公共服務提供中扮演不同的角色。重點研究問題是：數字化平台如何促使當前的公共服務供給體系從恢復型韌性向變革型韌性轉變？浙江嘉興的創新型數字化治理平台最先被應用到新冠疫情危機應對中並被證實是有效的 (Cheng et al. 2020) ，本文希望通過對這一案例進行深度研究以對公共治理實踐和學術研究產生貢獻。這一案例的成功有可能基於四個條件：公共企業家、關鍵的用戶數量、鼓勵公共服務共同生產以及政府回應問責。數字平台是有可能促進現有的公共服務供給體系從恢復型韌性向變革型韌性轉變的。

文獻回顧

恢復型韌性與變革型韌性

韌性是一個生態學的概念，它描述了自然系統在面臨危機時持續運作的能力 (Holling 1973) 。在公共管理的研究中，韌性這一概念的首次使用要追溯到20世紀80年代。Wildavsky (1988) 使用韌性作為一種解決現代社會中的風險和不確定性的主要策略。隨著公共管理研究領域災難和危機管理的產生和發展，在分析複雜的公共治理系統中韌性逐漸成為一種核心概念 (Boin et al., 2010; Boin and Lodge 2016) 。

學者們對運用韌性思維分析公共管理問題的興趣大增 (Duit 2016; Toonen 2010). Following Duit (2016, p.364) ，將韌性的公共管理定義為一種公共治理系統，這種系統包含伴隨著重疊管轄權和跨規模連接的非官僚網絡中的多個組織單元；在危機時刻，它有備用的能力；它依賴於多種知識類型 （如科學和經驗） 和信息來源；它使用試錯的政策實驗和社會學習將政策系統維持在一個理想的穩定區域內。為了確保這篇文章中所使用概念的一致性，研究者們使用恢復型韌性和變革型韌性來描述這兩種不同形式的韌性。通過區分恢復型韌性和變革型韌性兩種形式，豐富了我們對公共管理創新如何影響公共服務提供系統的更細緻理解。

促進變革型韌性實現的條件

由於變革型韌性關注平衡的轉換以及遭受外部衝擊後新的結構和行為的產生 (Duit 2016; MacKinnon and Derickson 2012) ，我們假定有三個對變革型韌性形成至關重要的條件：公共企業家、組織間合作以及公共服務的居民共同生產。

首先，公共企業家精神被認為是創新、創造以及公共部門中新的組織後新的活動建立 (Klein 2008) 。其次，組織間協調生產一種新的公共服務系統結構。一種組織間合作的網絡，無論是在公共部門內部還是跨部門，都可以較大提升公共服務供給的效率 (Osborn et.al. 2016; Poocharoen and Ting 2015) 。第三，公民共同生產共同服務通常被視為韌性的公共管理體制的重要組成部門 (Bovaird 2007; Toonen 2010) 。公共服務供給中的共同生產以及公民參與可能會使公共服務供給更加複雜，但也會使系統更具韌性。它將不同形態的知識 （公民經驗和專業知識） 整合到決策過程中。

未完待续,请点击[下一页]继续阅读

{nextpage}

數字平台是建設有韌性的公共管理的關鍵要素

受到數位技術賦能，一些最近發展起來的平台被認為會從根本上產生社會治理和公共服務供給的變革 (Ansell and Miura 2020; Dijck et.al. 2018) 。正如Duit (2016) 所定義的，這些平台與韌性的公共管理的理想類型有緊密聯繫。信息通信技術 （ICT） 能使政府邀請利益相關者參與到公共事務當中，本質上是把他們自己轉變成為了作為平台的政府 (Baba 2017) 。

這些特徵將連接點視為邊界，並且支持由在中斷後使得重組資源和活動更容易的韌性 (Quick and Feldman 2014, p.674) 。由於他們在構建韌性的公共管理中所扮演的關鍵角色，數字治理平台經常被與成功應對新冠疫情聯繫起來。Cheng et al. (2020) 浙江省的數據基礎設施和數字跟蹤平台是其成功應對中國危機的關鍵原因。除了協調政府行為之外，這些數字平台還促進了商業和非營利部門的應對 (Wang and Cheng 2021; Zhang et al.2020) 。但是這些平台是臨時性的還是永久性的還有待觀察 (Ansellet al. 2020) 。

情境與背景

由於人口稠密且與上海相鄰，嘉興在新冠疫情中遭受了重大的衝擊。然而由於其高效應對且率先使用了微嘉園這一數字平台，嘉興是浙江省感染數量最少的城市之一。截至2021年12月26日，嘉興市感染的總人數為45人，浙江省是1321人，而全中國有89887人。在浙江省政府將衛生預警從一級防控講到二級之後嘉興市使用了數字平台來促進經濟恢復和社會常態化運行。嘉興的生活已經恢復好幾個月了，這提供了一個獨特且理想化的機會以觀察追蹤這一數字化治理平台是否仍在使用以及它如何在後疫情危機時代推動公共服務的治理轉型。

在中國對新冠疫情爆發的應對中使用了嚴格的措施以阻斷其傳播。嘉興的經濟活動停滯了40天。包括不必要的商業活動的關閉、所有公共聚集行為的取消以及報告所有進入酒店、運輸站、以及失去主要出入道路的相關人員的症狀和接觸史。然而在生活回歸正常後經濟和社會活動逐漸恢復正常並穩步前進。嘉興市規模以上的工業企業的產值從2020年6月到6月大幅增長，且在2020年12月穩步增長。

數字平台的使用促進了疫情阻斷以及推動了嘉興市經濟和社會發展。作為一種數字平台，微嘉園最初於2019年9月由嘉興市政府創建。被設計成一個微信小程序，這是中國最流行的一種社會媒體平台，微嘉園允許所有公民通過掃描二維碼並實名註冊加入在線群體。這使得每個家庭都可以以最低的成本進行交流。通過接收社區服務統治、發送 （接受） 公共服務以及參與在線公共事務，微嘉園的每個公民都有機會參與到公共服務系統中。

在2020年年末，嘉興微嘉園有174萬成人用戶。公民參與微嘉園的活力率[1]從疫情前2019年11月的3%，在緊急爆發的前幾天內，就在20201年2月增長到了21%。在新冠肺炎疫情結束後的第一個月，隨著人們為了慶祝隔離結束而走出家門，越來越傾向於線下活動，這一比例下降到了6%。然而，在2020年5月嘉興人又回到了微嘉園，而且公民參與微嘉園的活力率增長到了30%。

數據和方法

數據來源於兩個渠道：政府官員以及嘉興市社區居民的訪談以及來自於嘉興市政府在應對疫情的前、中、後期的微嘉園的用戶活動數據。從2020年1月18日到12月31日，作者與高級政府官員 （3） 、公司董事 （16） 、公務員 （24） 、非營利部門領導 （10） 以及普通居民 （30） 進行了83個半結構化訪談。訪談時常從30分鐘到60分鐘。為了對多方的回答進行三角驗證，同樣的問題也被問及微嘉園在應對新冠疫情以及危機過後公共服務供給的角色。

在分析訪談文件時，採用了演繹與歸納編碼和主題發展的混合方法。首先，通過兩個編碼主題發展了一套手動代碼模板：新冠疫情期間的恢復型韌性以及後疫情時代的變革型韌性。其次，依據文本片段與兩個主題的相關性進行分類並排序。歸納式編碼被用於排序的部分，隨後將每個主題聚集成類別。通過比較兩個主題的數據分析促進從恢復型韌性向變革型韌性轉變的條件。因此，理論驅動的主題和數據驅動的主題在數據分析中被整合起來了。

案例分析與實證發現

嘉興市在新冠疫情的應對中，微嘉園推出了新的服務平台——「疫情在線」。它包含11個公共服務項目，例如「新冠動態」「返嘉人員登記」以及「志願報名」。微嘉園讓每一個居民參與到疫情防控當中，並讓他們可以24小時無區域障礙地享受社區服務。例如，在隔離期間，1118人要求獲得口罩，583人通過微嘉園平台成果獲得了口罩。微嘉園的數據顯示，通過「鄰里互助」和「口罩援助」在線項目，超過6萬個口罩被交換。

通過「服務諮詢項目」，公民有關疫情的疑問在線得到了實時解答。平均而言，每天有超過400位公民享受諮詢服務。超過8千個居民在「志願報名」項目中登記成為志願者，為進入社區的居民進行健康檢查和測量。在隔離期間，許多人感覺焦慮和沮喪，252名專家通過微嘉園的「心理諮詢」項目提供在線免費服務，幫助公民尋找合適的心理治療。在2020年3月末，3142名嘉興居民獲得了在線的心理諮詢服務。

新冠疫情之後微嘉園如何幫助嘉興建立變革型韌性？

2020年3月2日開始，嘉興的疫情防控回到了常態。嘉興的政府領導開始在微嘉園上發展新的公共服務項目以此改變社區居民的需求。在社區服務領域，微嘉園將「疫情在線」項目拓展成了日常的社區服務項目並將其重命名為「智能96345」。為對抗疫情而設置的「志願報名」項目在危機過後被升級成為「志願服務」，在這一項目里，志願時長可以記錄在時間銀行中。

這個新的項目允許志願者向殘障人士、老年人和兒童提供服務。此外，微嘉園開始列出水電維修、門窗維修以及家政等通用服務，如此，社區居民可以在線向有資質的服務供給者預定日常服務。在社區治理領域，嘉興增加了「人民委員會」和「顧問委員會」項目以通過微嘉園推動社區自治，如此，每個居民都可以隨時隨地在線參與社區治理。針對社區治理事務，居民被鼓勵通過微嘉園參與投票、發表觀點以及提出建議。「顧問委員會」和「人民委員會」收集所有的問題並每個月與居民代表進行商討。再商討之後，問題和相關決定會在線發表。

未完待续,请点击[下一页]继续阅读

{nextpage}

促進微嘉園在幫助嘉興從恢復型韌性轉向變革型韌性中關鍵角色的四個條件

儘管數字平台被認為在疫情期間發揮了關鍵角色，但他們的成功轉變以及持續發展並非自動產生的。由於社交距離和居家隔離產生的緊急需求，許多平台在疫情期間快速發展。但是，在地方政府放鬆了緊急措施後，大部分平台都消失了，或者使用量大大下降。

我們認為微嘉園從恢復型韌性向變革型韌性的成功轉變是受到了數字平台中四個關鍵條件的全方位整合和嵌入的推動。他們分別是：公共企業家採用和試驗數字化平台；獲得大量用戶；鼓勵公民共同生產公共服務；建立政府回應的問責 （圖3） 。

結果是，現在微嘉園將政府與各社區居民以及其他利益相關者聯繫起來以擴大合作治理、利用公私資源以及提升政府績效和問責。其一，公共企業家能夠推動公共管理者同時創新技術和組織架構以採納並發展數字化平台。其二，公共管理者利用新冠危機的機會實現了微嘉園平台的大量用戶獲取。其三，公共管理者將激勵系統整合到了微嘉園平台的設計中，以此在線動員利益相關者參與。其四，微嘉園促進了公共服務供給的跨部門協調以及績效問責。

討論與結論

隨著全球新冠疫情的持續影響，在危機期間生成的創新是否會消退還是會持續創造公共服務韌性？中國數字平台的證據和經驗表明：現有公共管理體制可能進行更寬泛和更深入的轉型，從恢復型韌性轉向變革型韌性。通過闡明數字化平台幫助城市從恢復型韌性向變革型韌性轉型的條件，本文旨在指導研究者和實務者把握由危機帶來的機會，這樣他們可以建立持續性轉型和變革的能力。

本文對於中國案例的研究展示了在新冠危機期間出現的政府資助的數字平台在危機後適應並轉變自身，實現了變革型韌性的建立。微嘉園的建立是為了實現公共服務從疫情防控到日常服務、糾紛調解以及社區自治的公共服務變革型韌性。研究發現公共企業家精神、大量用戶、多利益相關者參與公共服務供給以及政府回應的問責機制是推動變革型韌性成功的四個關鍵條件。

首先，本研究針對數字化平台和市級公共服務供給的關係提出了一種更為細微差別。已有研究傾向於描繪一副對抗式的公共服務供給體系的圖景，要麼關注於採用數位技術的政府的指揮和集中反應，要麼關注於數字平台將政府權力分配給參與公共服務提供的多個利益相關者的顛覆性能力 (Ansell and Miura 2019) ，本研究認為二者間的互動並非一直都是零和博弈。數字化平台可以同時幫助地方政府鞏固和分散公共服務供給的權力。與此同時，它也可以通過鼓勵居民和社區夥伴在公共服務供給循環的多個階段參與公共服務共同生產以及確保政府在危機過後做出反應來分散公共服務供給。因此，數字平台的採用及其在創造變革性彈性方面的關鍵作用，為面向公民和更加分散的公共服務提供了一條道路，而不是倒退回基於控制式治理機制的單一中心的公共服務提供模式，構建更具韌性的公共服務提供體系。

其次，這篇文章通過對韌性的討論與公共企業家精神的文獻進行了對話。公共企業家精神理論為研究公共企業家精神提出了四個分析層次：規則、新公共組織、創造性的公共資源管理以及從私人行動到公共領域的溢出效應 (Klein et al. 2009) 。研究發現表明公共企業家精神不僅起源於數字化平台的建立，也通過創建激勵積分系統，讓公民和私營部門參與進來，創新了其變革型韌性。新冠疫情之後面臨著經濟和社會的重建，公共企業家精神者必須關注變革型韌性。

再者，文章對於政府平台以及變革型韌性間的關係產生了貢獻。最近的少數研究已經表明了使用技術化平台讓政府更具參與性，以及在城市、區域、國家以及國際層面上解決合作問題 (O'Reilly 2011; Brown etal. 2017) ，同時，通過平台政府提供的技術能力加快了協作價值創造 (Huang and Yu 2019; Kim et al.2021) 。然而，如何保證平台型政府的穩定性以及在公共服務供給上變革型韌性的成功是未知的。本研究發現數字化平台創造了協作價值並促進了不同部門間利益相關者參與以實現公共服務系統的變革型韌性。換句話說，這些數字化平台使得地方政府實現變革型韌性成為可能。

最後，這篇文章也對政府非選舉反應的研究做出了貢獻。大多數研究表明在中國這樣的非西方政治系統下，政府的回應率較低，因為在非正式選舉問責機制下，公民的公共服務需求不會被系統性考慮的 (Chen et al. 2016; Migdal 2021) 。本研究認為數字化平台通過重構政府問責和居民參與的形式提高了中國政府的回應。在公民提出疑問或行動要求之後，政府機構被要求在限定時間內做出回應。通過數字平台審查所有政府機構績效的制度化設計確保公民偏好被政府機構以一種快捷且高效的方式進行處理。缺乏選舉問責機制，數字平台幫助公民向地方政府施加壓力以重構公共服務供給系統並即使回應公民需求。

附參考文獻

參考文獻：

Ansell, C., and A. Gash. 2018. 「Collaborative Platforms as a Governance Strategy.」 Journal of Public Administration Research and Theory 28 (1): 16–32. doi:10.1093/jopart/mux030.

Ansell, C., Sørensen, E., and J. Torfing. 2021. 「The COVID-19 pandemic as a game changer for public administration and leadership? The need for robust governance responses to turbulent problems.」 Public Management Review 23 (7): 949–960.

Cai, C., W. Jiang, and N. Tang. 2021. 「Campaign-style Crisis Regime: How China Responded to the Shock of COVID-19.」 Policy Studies 1–21. doi:10.1080/01442872.2021.1883576.

未完待续,请点击[下一页]继续阅读

{nextpage}

Cheng, Y., J. Yu, Y. Shen, and B. Huang. 2020. 「Coproducing Responses to COVID-19 with Community-Based Organizations: Lessons from Zhejiang Province, China.」 Public Administration Review 80 (5): 866–873. doi:10.1111/puar.13244.

Edelmann, N., and I. Mergel. 2021. 「Co-Production of Digital Public Services in Austrian Public Administrations.」 Administrative Sciences 11 (1): 22. doi:10.3390/admsci11010022.

O』Reilly, T. 2011. 「Government as a Platform.」 Innovations: Technology, Governance.」 Globalization 6 (1): 13–40.Osborne, S.P., Z. Radnor, and K. Strokosch. 2016. 「Co-production and the Co-creation of Value in Public Services: A Suitable Case for Treatment?」 Public Management Review 18 (5): 639–653. doi:10.1080/14719037.2015.1111927.

Zou, Y., and W. Zhao. 2021. 「Neighbourhood governance during the COVID-19 lockdown in Hangzhou: coproduction based on digital technologies.」 Public Management Review, DOI: 10.1080/14719037.2021.1945666

原文標題：【治理與反思】從恢復型韌性到變革型韌性：疫情爆發前後數字化平台如何重塑公共服務供給

作者：浙江大學沈永東、明尼蘇達大學程遠和著名學者浙江工商大學校長郁建興教授

原文發表於微信公眾號「治理學術」 ID：academyofpa

稿件內容及作者觀點僅代表個人，不代表本媒體立場，文責自負

— END —

編輯：XXJ