新加坡城市建设经验及对中国的启示

原文收录在国家发展改革委国际合作中心课题组“十四五”时期城市建设与治理现代化研究新加坡章节。

经课题组同意，现公开发表。

01 新加坡概况

新加坡是一个城市岛国，面积仅有728.3平方公里，人口570万，没有任何天然资源。同时，新加坡还是一个华人占主体的社会（约为总人口的74%），原为英殖民地，1959年实现自治。为争取生存与发展空间，1963年与以马来人为主体的马来亚合并，组成马来西亚。由于种族矛盾激化，1965年新加坡被马来亚“踢出”马来西亚联邦，被迫宣布独立。当时新加坡面临着严峻的生存与发展问题：安全没有保障，发展没有腹地，内部存在严重的种族冲突。李光耀曾将这段时期的新加坡称为“只有心脏，没有身体的经济体”。当时，大多数人都倾向认为新加坡必然失败。

不过，新加坡仅用了不到半个世纪的时间，从第三世界城市跨入第一世界城市（主要指标变化见表1）。首先，新加坡的人均国内生产总值从1960年的350美元（低于同区域的菲律宾），2020年达到58,819美元，亚洲排名第一。其次，早在1985年左右，新加坡就已基本消灭贫民窟、种族村，也没有无家可归者。第三，新加坡也常年被经济学人、美世咨询等知名机构评选为亚洲最宜居的城市。他们在评估新加坡的宜居水平时，特别指出新加坡排名名列前茅的原因，主要是新加坡具有国际竞争力的经济活力、一流的基础设施（地铁、市内交通、通信和智慧城市等）、花园城市的良好环境、居者有其屋的住房保障以及良好的互联互通水平。

新加坡城市建设所取得的巨大成就，有哪些支撑性的基础理论或范式？各类政策如住房、交通和园林绿化等是如何演进变化的，背后的原因是什么？有哪些成功的经验和案例值得参考？新加坡的城市建设经验对中国城市有哪些启示？本文将讨论这几个基本问题。

02 城市建设基础理论

(1)政府主导开发

新加坡建立之初，由于市场小，经济活动主要依靠传统的转口贸易，城市建设规模很小，导致本地的私人建设力量如承包商等力量很弱，难以满足新加坡大规模工业化和城市化的快速需求。同时，由于财力有限，政府需要节约建设成本，使得许多项目，尤其具有一定公共产品或类似公共产品的项目如公共住房、交通基础设施和园林绿化等建设难以吸引有实力的企业参与。第三，深受传统儒家影响的新加坡管理者们，深信政府对经济发展和城市建设有天然的、不可推卸的首要责任，也是政府以民为本的根本遵循。

新加坡政府相信，资本永远是逐利的，在涉及重大民生和市政等基础设施开发，如工业园区、住房、交通、环境、园林绿化、城市更新等，如果完全交由市场主导，可能产生以下四方面的负面影响。首先，私人部门或无法完全按照政府的意图和节奏供应急需的“城市产品”，从而影响政府对居民的政治承诺。其次，在有限的政府财力条件下，建设的质量无法完全保障。第三，无法兼顾长期利益，避免“重建设、轻维护”、“重外延、轻内涵”等现象。最后，增加了私人开发部门与其他利益相关者的协调成本。

因此，新加坡对于涉及长期性、基础性或普遍性的“城市产品”供应，如住房、交通和环境等，借鉴的是凯恩斯的国家（政府）干预理论，而不是在西方国家城市占据主导的自由市场理论。以政府为主导的开发建设模式，政府不仅提出发展战略和规划蓝图，还负责组织动员、协调推进、以强有力的制度、法律、组织和财力等推动政策实施。更重要的是，在规划方案的执行中政府善于统筹和协调相关部门、机构，使政府有机统一迈向城市国家共同的政策目标。

(2)长远规划

新加坡土地有限，既要满足城市发展的基本用地需求，又要满足国家层面的用地需求如国防、水源供应、港口和机场。同时，一些短期对新加坡有利的开发建设方案或项目投资，从长远判断不一定是最优的。坚持内涵而不是外延扩张的精细化发展模式，也要求提前预判未来40-50年的发展方向及路径，以未雨绸缪；这样做，还有利于平衡和协调不同政府部门对同一个问题的不同立场。

区域内的其他城市，比如泰国的曼谷、马来西亚的吉隆坡和菲律宾的马尼拉等，由于缺乏长远考量，要不缺乏长远规划，要不无法坚持落实长远规划，导致城市的发展比较凌乱，缺乏清晰方向，民众获得感较新加坡民众来得差。新加坡一直极力避免这些“邻居们”犯的错误，成功走出一条不同于这些城市的一条新路。

因此，在政府主导开发的助力下，新加坡政府非常重视长远规划，并遵循“先规划、后建设；先地下，后地上；先大环境，后小环境；先长期，后短期”的基本理念。从1965年开始到1985年，新加坡依据1971年概念规划（1967年开始制定，确定了新加坡现在的城市骨架），完成了市区更新、快速路网、地铁、组屋市镇、裕廊工业园区、雨污分流地下管网等大型工程和基础设施建设。

(3)可持续发展：

平衡经济、社会与环境的发展目标

新加坡独立时，政府面临资源局限、 基础设施匮乏、经济停滞和高失业困境， 引进外资是推动经济的唯一办法。为此，李光耀提出将新加坡建设成清洁、绿化的城市，使之区别于马来西亚、印度尼西亚、越南等邻国，为竞争获得外资集聚比较优势。由此，花园城市运动逐渐展开，“花园城市”设想逐步变成现实。另一方面，虽然新加坡降雨充沛，但由于缺乏战略纵深，无法储存足够水源，所以城市长期缺水。在发展经济的同时，对水、空气和土壤的保护成为城市决策者的共识；许多新加坡人也接受这样的理念，即发展经济不以牺牲环境质量为代价，因为对所有新加坡人而言，新加坡是他们的唯一家园。

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