新加坡公共住房分配体系研究

新加坡能够成功的解决居民住房问题主要得益于公共住房政策的成功。而新加坡公共住房政策成功的原因包括了经济的持续快速发展、中央公积金的建立和完善、新镇的合理规划和建设等众多因素。其中一个值得关注的重要经验即新加坡在大规模进行公共住房建设的同时，采取何种方式将这些不同质量的公共住房分配给住房需求相异的广大中低收入家庭。从住房分配过程来看，公共住房分配过程远远要比居民通过自身的努力进行购房或建房要复杂。

一、新加坡住房体系与“HDB”时代

( 一) 新加坡的住房体系

当前新加坡住房体系主要包括公共住房部门和私人住房部门 。公共住房出售部门占大多数，容纳了约82%的居民，其中包括: 1) 公共住房新房出售部门。新建公共住房的发售是由新加坡HDB 负责执行和管理，具有系统管理性且带有政府补贴性; 2) 公共住房转售市场。公共住房转售市场在1971 年开放，到2002 年，交易量达到了公共住房总存量的5%; 3) 执行共管公寓市场。执行共管公寓出现于1996 年，其设计和外部设施接近私人公寓，政府和居民共同管理，是比一般的公共住房档次更高的公共住房。公共住房出租部门只是公共住房部门的另一个子系统。随着新加坡居民拥屋率的不断提高，公共住房出租部门不断缩小并处于建屋发展局的控制和管理之下。大约6. 8% 的低收入群体或者外来务工人员居住在出租公共住房。

新加坡的私人住房部门是自由的房地产市场，其规模相对于公共住房部门要小很多。私人住房部门在1985 年仅仅只占所有住房比例的13. 2%，而2006 年比例达到最高时也只有20. 98% 。私人住房部门中，私人住房出售市场主要针对高收入群体。此外，还有一小部分供出租的私人住房主要用来吸引国外消费者。

从建筑形式的区别看，公共住房部门大多采用的是中层或高层住宅而私人住房部门所采用的建筑形式包括: 公寓楼( apartment) 、公寓小区( condominium) 、联排别墅( terrace house) 、双拼别墅( semi － detached house) 和独栋别墅( detached house) 。从土地使用权看，公共住房部门为99 年地契而私人住房部门有99 年地契、999 年地契和永久业权3种。

( 二) 从SIT 到“HDB 时代”

根据新加坡公共住房发展历史有两个明显不同的发展阶段: 第一阶段从1901—1959 年; 第二阶段即“HDB 时代”。

( 1) 在1901—1959 年期间，由于大量涌入的移民和高生育率新加坡人口的快速增加，加上20 世纪30 年代的经济危机以及两次世界大战对这个本来就已经很紧张的住房和公共设施问题带来了巨大了的压力。随着1927 年《新加坡改良法案》的通过，新加坡改良信托局( Singapore Improvement Trust，简称SIT) 也相应成立。然而，SIT 对公共住房发展并没有起到太大的促进公共住房的发展，公共住房也仅仅用于某些地区的拆迁安置。在1947 年到1959 年13 年时间，SIT总共建成20907 套公共住房。这一时期，虽然在市区周边开发了一些新镇如中峇鲁、亚历山德拉、女皇镇等。但城市中心大量居民仍拥挤地居住在并不卫生、有潜在危险的贫民窟中。

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( 2) 新加坡HDB 成立于1959 年，并于同年11 月通过《新加坡住房发展局法案》。1960 年HDB 开始正式运作并在新加坡历史上是第一次由政府直接介入提供住房。根据当时调查显示，新加坡在10 年内需要的新建住房为14. 7 万套，其中8 万套用来缓解住房拥挤，2 万套用来安置因发展中央城区造成的家庭搬迁，另外4. 7 万套用来解决人口自然增长对住房的需求。此外，允许私人开发商每年可以为中高阶层家庭开发3000 ～ 4000 套住房。而1961 年5 月，河水山( Bukit Ho Swee Estate) 的一场大火造成了1. 6 万人无家可归，使得住房问题更加严重并促使HDB 进一步加快建造住房。新加坡HDB 的成立取代了之前的SIT 也标志着一个新的时代的到来。随着新加坡公共住房政策的持续发展，现今新加坡81% 人口的居住在HDB 建造的房屋里，而1960 年新加坡HDB 刚成立的时候这个比例仅为9%。HDB 作为新加坡政府在住房政策方面的相应机构负责供应土地、资金并维护了政府信用和执行力度对公共住房进行建设、出售和出租。作为管理新加坡公共住房的唯一机构，HDB 显示出其在资源规划和分配方面的高效和合理。

二、新加坡公共住房分配体系的演变和概况

( 一) 新加坡公共住房分配体系的演变

随着新加坡公共住房的不断发展，其分配体系也经历了一个不断演变的过程。从时间上划分主要经历了5 个阶段:

1947 至1960 年是新加坡信托改良局( SIT) 时期，主要实行的是积分制度( Point System，简称PS) 。在积分制度下，申请者根据改良信托局制定的相关标准( 如目前居住面积、家庭人口数、收入、是否有疾病或伤残等) 获得相应积分。新加坡SIT 将按照他们制定的标准对申请者考核并打出“最终积分值”。积分法在当时的历史环境下优点在于对住房申请者的紧迫程度进行了区分。也存在一些较显著的缺陷:如: 执行成本较高、人为参与过多对于申请者实际情况的判断容易产生主观性和任意性、较少考虑申请者的需求信息等。

1960 年新加坡HDB 取代了SIT，并在此后不断改进公共住房分配制度。1960 至1989 年期间主要实行轮候制度( Waiting List /Queuing System，简称QS) 代替了此前的积分制度。轮候制度主要以“先来先得”为基本原则，符合资格的申请者要预先支付房价20%的定金，每个注册登记的申请者都有一个申请号码。起先，所有申请者号码统一排列。

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